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地方政府专项债券信用风险防范与化解对策研究

作者:润色论文网  来源:www.runselw.com  发布时间:2021/8/20 14:13:08  

一、地方政府债券的历史沿革

(一)建国初期的地方债券发行

地方政府举债的政策依据是1957年国务院《关于改进财政管理体制的规定》。此后一年,《关于发行地方公债的决定》允许各省级政府结合当地需要发行债券,同时《中华人民共和国地方经济建设公债条例》由全国人大常委会颁布。从偿付完本息的1968年开始,中国大约有13年的时间不存在内外债务。

(二)地方政府直接融资的禁止与平台公司兴起

1994年《中华人民共和国预算法》颁布,地方政府不得直接举债成为债务人。2009年3月,人行和银监会联合发布《关于进一步加强信贷机构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,明确提出“鼓励地方政府设立合规的政府投融资平台吸引信贷支持”,地方政府融资平台获得前所未有的发展。

(三)“开前门”与“堵后门”的规范化之路

财政部“代发代还”地方政府债券从2009年开始。2015年1月1日新《预算法》实施,意味着地方政府往后只能以“自发自还”及限额管理的方式融资,平台公司将逐步转型。新《预算法》的实施标志着法律层面规范地方政府举债方式的开始。

(四)国外地方政府债券的经验

世界各国基础设施建设支出以及与财政收入的矛盾是具有共性的,欧美发达国家在解决这一共性矛盾当中,有了较长的时间。形成了地方政府债务只能用于资本性和非日常性支出等规则,对于债券发行的规模、债券发行的利率、以及债券所发行的时间、以及债券的偿还等等,具有一套系统性的冲突性的经验。我国由于债券发行尤其是地方债券的发行,时间较为短暂,经验还需总结,因此针对于我国发行债务的问题,还需要进行更深入的研究和思考。

二、地方专项债券的界定与特点

地方政府专项债主要是以项目成本和收益自平衡为可发行条件的地方政府债券。我国地方政府债券的发行有如下特点:

(一)阶段性特征显著

以2015年《预算法》实施为第一阶段,专项债所占比例极低,且仅仅表现为普通专项债。2017年专项债的发行量开始增加,深圳等地开始尝试着发行项目专项债。各地出现专项债的期限和利率的分化,且专项债的发行水平也有了较高水平的提高,无论是发行募集说明书的透明度以及项目自平衡等方面,较2014年有了大的提高。2019年则是项目专项爆发阶段,专项债所在比例极大提高,项目专项债比例尤为突出。

(二)发行利率趋同与利用水平差异并存

地方政府专项债的发行利率是在国债基准利率之上加一定的利差所构成。从各地的地方政府专项债的利率发行来看,2018年高达40BP,2020年之后,按财政部要求绝大部分下降到25BP。各省之间利率趋同于一致并向着国债利率趋近。尽管地方政府债券与国债利差在缩小,还是有庞大买家在购入。西部地区政府偿还能力相对较弱,其发行的地方政府专项债在市场上的吸引力也有所欠缺。现实结果导致最需要专项债资金支持的西部地区比重下降,而相对经济条件较好的东部地区,可以获得更多地方政府专项债的支持,存在着“马太效应”。

(三)增幅巨大与交易相对欠活跃并存

据WIND数据,2020年专项债券全年现券交易量为7.2万亿元,为2019年的2倍且远超过一般债券。地方债券交易增幅巨大,显示出金融市场对地方专项债券的认可,为地方政府举债融资扩宽了空间,为进一步的投资奠定了资金的基础。然而相对于国债,地方专项债券的交易量仍然存在不足,其交易活跃水平还有差距。

三、地方政府专项债券与信用风险

地方政府专项债是以地方政府为偿还主体,其偿还资金来源于基金及项目收入。尽管在地方政府债劵上,曾经出现过财政部“代发代还”、省级政府为地方政府“代发代还”的情形,但归根结底其偿还主体还是各级地方政府。各级地方政府专项债券偿资金,从契约关系上必须依靠公共基金以及政府自身项目收益偿还。尤其2019年之后,各级政府更加强调以项目收益资金来偿还。其信用风险存在的原因主要有以下几个方面:

(一)项目自身无法实现自平衡

一些项目本身就不具备收益,其自平衡纯粹就是部分地方政府以及中介公司操纵之后的结果,实际上项目本身的收益根本无法做到偿还项目资金。更深层次原因还在于地方政府要想寻找到优质的资产,并通过项目本身的收益偿还地方债券的资金,其实是比较困难的。好的项目、好的资产在很早就已经被开发。中介机构可能“编造项目收益虚假方案,影响专项债券项目信息的如实披露”[1]政府投资项目一些是缺乏经济收益的公益项目,部分缺乏收益又必须去进行投资的公益项目,只好借包装来实现自平衡的。其初心本无恶意但依然给未来地方债券的偿还留下隐患。

(二)特殊风险事件打破自平衡计划

尽管有公允的自平衡测算,但出现特殊的风险事件,导致地方无法实现项目收益。比如说2020年的新冠疫情下,整个区域经济下行压力增大,项目的收益计划遭到打断,地方政府出现偿债压力和信用风险。对于此类事件,亟需要上级政府和社会各种力量予以帮助。

(三)存在专项债资金被挪用的情况

地方政府专项债券发行过程当中还存在着一些不规范。一些地方政府并没有将专项债券资金用于到专门项目当中形成资产,而是以专项债的名义去发债获得资金,挪用到了其他非项目身上,违背了专项债券基金发行的专有性也就是说不得用于费用性及经常性的开支这一原则,导致地方政府债券偿债出现压力。

四、地方政府专项债券信用风险与其他风险的传导

(一)地方政府专项债券信用风险与市场风险的传导

地方政府专项债券到目前为止还没有逾期偿还例子,然而地方平台公司的债券违约也时有显现,预示着地方财政压力的加大以及地方财政偿债能力的减弱。从地方政府专项债券的发行来讲,必须未雨绸缪,在地方政府专项债券尚未形成具体信用风险之前,就应该将其进行化解。原因在于地方政府专项债券是以政府信用为担保,其具有不可动摇的公信力,若地方政府债券逾期或者无法清偿,将会直接带来政府公信力的减弱,将会形成极大的信用冲击。

地方政府债券如果逾期违约,不能够按时偿付给金融机构及持有者,会给金融机构及持有者带来现实的经济损失,同时还不利于存量债务“借新还旧”的举措。购买者如果失去信心,则市场交易价格会持续低迷,交易活跃程度显著下降。故而防范地方政府专项债券的信用风险,关键是要防止信用风险演化为地方政府债券的市场风险,为地方财政的可持续发展扫清障碍和清除隐患。

(二)地方政府专项债券信用风险与流动性风险的传导

地方政府专项债券有其独特的发行地位,天然具有政府的公信力,也尚没有到期没有偿还的例子,但是地方财政已经相当紧张,面临形势十分严峻。当下的现实是地方政府偿债的公信力与基层保运转,保民生,保工资存在一定的矛盾。最终偿还压力会层层向上传递,地方政府的偿还压力实际转化为中央政府的压力。如果说这种压力得不到疏导,就会转化为各级财政的流动性压力。地方财政要维护地方政府的公信力,就必须节衣缩食,尽可能压缩各项支出来偿还到期债务;若及时准确偿还则会挤占当下财政资金,给当下地方政府的运转带来现实的流动性风险。

五、地方政府专项债券信用风险防范与化解对策

(一)科学进行地方项目债券自平衡测算

为解决地方专项债券的信用风险问题,首先要在专项债形成之初进行合理的规划。严格专项债各项指标的执行。对能够通过真实收益来偿还本息项目,通过发行专项债来解决。对于不能够实现自平衡测的项目要坚决否定。对重大项目,无论是民生项目还是社会保障,项目推出之前要进行财政承受能力的评估。能够通过财政承受能力评估的项目,通过专项债券方式予以举债。对于超出地方政府财政承受能力的,尽管是民生项目,尽管是社会保障项目,凡不能够实现收支平衡的项目都要予以停止。

(二)强化地方政府债券资金支出的全周期监管

充分运用财政支出一体化系统。坚持资金跟着项目走的原则,从项目立项开始到发行地方专项债券以及到专项债券资金的使用,以及最后形成资产和折旧等都必须严格的遵守各个环节的内控制度。从全周期的角度出发,从项目本身一开始出发,全流程监管地方债券资金的使用,防止地方政府债券资金被挪作他用,以保障债务资金最终能够形成的资产,其未来的收益能够偿还地方政府专项债债务。

(三)化解收益与偿还期限错配引致的信用风险

细化地方债券的合同约定,将地方专项债的偿还本息的期限与收益的期限相规范并形成一致,防范地方政府专项债券不能按时偿还的风险。在现实当中由于地方政府债券的偿债时间约定不一,导致有的项目还没有正式实施和收益,就面临偿还压力,期限上的错配导致地方政府面对专项债偿还的信用风险。“在中西部等欠发达地区的基础设施建设需求和投资乘数效应更大,但往往财力较弱,负债率较高”。[2]

(四)放宽利率上限增强地方政府债券吸引力

差别化地方债券利率,允许地方债券利率突破财政部规定的上限可以帮助西部地区在地方债券市场获得市场的认同。解决越是需要地方债券支持的地方,越缺乏地方债券资金的困难。提高西部地区地方债券的利率是对市场交易对手的补偿,因为市场所认为的西部地区偿债能力较弱,其面临风险较大,需要予以市场化的补偿,允许西部地区在发行地方债券的时候适度提高,或者突破关于地方政府债券的利率上限,可以增强吸引资金的能力。

(五)多管齐下提升地方政府偿债能力

长期来看,归根结底还是要提高基层的自我造血能力,尤其是对新经济新动能的投入。要继续实施结构性减税降费,优化地方产业结构帮助地方发展实体经济,最终促进偿债能力的提高;从事权和支出责任划分的角度,根本上对于地方财政风险予以化解;完善地方税的体系,为地方培养税源稳定地方,收入的预期都是从根本上解决地方政府专项债务风险的举措;防范地方政府债务风险积累更要从预算刚性出发,严格预算收入与支出,对财政支出加强绩效评价,实现财政支出绩效评价的全周期全流程覆盖。

参考文献

[1] 龙小燕,赵全厚,黄亦炫.地方政府专项债券的问题解析与制度完善[J].经济纵横,2021(04):120-128.

[2] 王志刚,黎恩银.地方政府专项债目标定位、风险及对策[J].地方财政研究,2021(04):66-76.

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