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推进突发公共卫生事件联防联控机制建设研究

作者:润色论文网  来源:www.runselw.com  发布时间:2021/8/20 13:54:58  

摘要:在全球化背景下,突发公共卫生事件频繁出现,如SA RS、甲流、禽流感与新冠疫情等。由于突发公共卫生事件成因复杂,受个人因素、环境刺激、经济发展状况等多方面因素影响,呈现出耦合与动态演化等特征,传统的应急管理模式已经难以应对当前突发公共卫生事件日益复杂化的态势。突发公共卫生事件的预防、监测、决策与处置、恢复与事后评估各个环节均要求多元主体在政府的领导下有序参与。2003年后,我国已经开始探索建立公共卫生应急联防联控机制,要求应急管理的多元主体在政府的指挥下分工协作、协调统一。

关键词:突发公共卫生事件;应急管理;协调联动;

一、我国公共卫生应急管理协调联动机制建设实践探索

机制是指各要素之间的结构关系和运行方式。应急管理机制是以相关法律、法规和部门规章制度等为基础的应急管理制度和方法的具体流程。联防联控机制是指为了突发事件应急管理的总体目标快速高效地实现,在政府的统一领导下,遵循属地原则,建立起的分工协作应急机制。联防联控是我国应急管理的常用方法之一,曾在各种社会管理工作中发挥过重要作用。[1]

针对突发公共卫生事件应急管理实际,为打破体制壁垒,我国探索多种跨系统、跨部门、跨地域的公共卫生联防联控机制。2005年针对禽流感、鼠疫等威胁重大的突发公共卫生事件,卫生部与农业部联合发布的《进一步加强人畜共患传染病防治工作,加强部门协作和配合》(卫疾控发【2005】383号),初步探索不同系统之间的联防联控机制。2020年为应对新冠肺炎疫情,在国务院指导下,国家卫健委联合其他行政主管部门建立新冠肺炎疫情联防联控工作机制。[2]

根据行政区域划分,我国也建立区域性信息通报与联防联控机制,如2014年天北京市疾病预防控制中心与天津市、河北省疾病预防控制中心共同签署了“京津冀协同发展疾病预防控制工作合作框架协议”。京津冀“疾病防控一体化”合作平台的建立,将区域间突发事件联合应对从事后决策处置拓展到事前监测预警领域,探索实现信息、技术、人员、物资等资源共享机制。2019年粤港澳三方卫生部门签署了《粤港澳大湾区卫生健康合作共识》,形成粤港澳输入性热带病防控联盟,并探索医疗服务和医药研究方面的合作。

二、我国应对突发公共卫生事件联防联控机制问题分析

(一)参与公共卫生应急处置的各单位之间难以信息共享

协同论自组织原理表明,系统如果与外界环境交流不足,其本身就会处于孤立或封闭状态;系统内各子系统间协同不足会影响系统的总体效应1。为实现卫生应急信息交流,我国已有信息报送和通报制度,但公共卫生监测信息上报和通报除特殊情况外,一般采取旬报、月报和季报的形式。这种报告无法满足公共卫生风险隐患监控需求。公共卫生监测信息反馈不准确、不完全、不及,造成突发事件处置过程延迟,处置机制失序。同时,公共卫生应急物资和应急人员数量、结构等应急资源信息分别隶属于不同的行政主体,各种信息分别隶属不同的单位或部门,形成信息孤岛。由于信息互通难以实现,各种应急资源难以共享,参与突发公共卫生事件处置的各主体在事件决策处置过程中往往出现应对措施协调不畅,应急效率低下的情况。

(二)卫生系统内部分工协作制度不畅通

《突发公共卫生事件应急条例》规定,突发公共卫生事件发生后,卫生行政部门组织对事件进行评估,提出应急处置建议。但长期以来,受各种主客观因素影响,我国卫生系统内部公共卫生体系与医疗服务体系存在分工不清的问题。首先,疾控机构责任不明确。根据《中央编办关于国家卫生健康委所属事业单位机构编制的批复》(中央编办复字[2018]90号)的规定,我国疾病预防控制中心负有开展疾病预防控制、传染病等监测与评价等9项职责。对于其他传染病之外的突发公共卫生事件风险隐患的监测预警、预防控制上没有具体的责任划定,如食品中毒、职业病和环境污染等事件。

近年来,我国社会快速变迁,导致国家的管理工作任务加重,各种突发、复杂的公共卫生问题要求拓展监测的覆盖面,扩大监测范围。疾控机构的权利职责已不能满足突发公共卫生事件应对工作需求。同时,《条例》规定医疗卫生机构应该提供卫生救护服务,但预防责任不明确。政府卫生行政部门虽然有突发公共卫生应急管理的职责,但对于公共卫生的防控、宣传等责任认识不到位。在这种分工不明确,责任划分不清楚的状况直接影响公共卫生应急决策与处置的效率。

(三)同一行政区域内不同部门间应急协调联动过程中权责划分不清

根据《应急法》,我国应急管理是以政府为主,涉及社会组织、企事业单位、基层自治组织和公民个人等的多主体共同参与的有机体。公共卫生应急管理工作需要多个主体相互配合才能完成。政府作为主导部门,应协调各个相关单位参与突发卫生事件应急管理。我国虽从2004年开始建立卫生应急联防、联控机制,但是,由于应急管理联防联控机制尚不完善,很多需要相互配合才能完成的工作在实际操作上不能做到无缝对接。由于没有相关法律法规对各部门在突发公共卫生决策处置中的职能职责予以明确规定,导致在突发公共卫生事件发生时,很多工作职责需要预案来进行补充说明,但是由于突发公共卫生事件应急预案编制与演练的参与单位、组织数量有限,所以参与应急处置的各单位并不清楚本部门在应急管理工作中的具体职能、职责,从而导致各个部门间相互推诿,前期防控工作处于一种无序地观望状态;中期大量人力物力涌入,应急处置各个参与主体难以协作配合完成应急工作;后期的恢复与重建工作中常态管理与非常态管理有机转换过程中衔接不足。例如,疫情防控时,需要由公安机关协助配合采取隔离、交通管制等强制措施,但公安机关参与卫生应急管理工作的职权和职责划分不明确,从而导致采取行政强制措施的具体协作机制不健全,参与方法和途径不明确。又如,只有法律授权的应急管理主体具有应急物资的储备与征用相关权力,但公共卫生应急物资储备、生产、征用情况需要卫生行政、财政、发展改革、工信等多部门协作完成。在实际操作中,相关具体协作机制并不成熟,很多时候应急工作需要依靠政府的行政命令来推动。

(四)不同区域间的联防联控机制建设不充分

对于不同行政区域,我国虽然已经初步建立联防联控机制,但由于不同区域间的突发事件预案制定相对独立,预案涵盖联防联控内容有限,应急预案联合演练实施困难,所以在实际应急处置中,应急预案难以发挥该有的作用。另外,我国应急管理实行“属地管理”原则,跨省联合的应急管理机制使得应急管理单核心变为双核心或多核心,不同的行政主体对突发事件的认识不同,决策处置的方式有差异,各地区发展阶段与发展水平不同,能够提供的应急资源与所面临的风险挑战也不同,恢复重建时各地补偿与恢复标准有差异。这种预案不完备、多核心、体量不等、目标诉求与处理标准不同的多主体联合应急方式难以实现应急过程的统一调度、快速响应。

(五)突发公共卫生事件处置中政府与社会协调联动机制不足

公共卫生应急管理过程中,群众动员、群防群控是一项非常必要的工作。突发公共卫生事件预防处置工作需要动员社会力量进行自救,互救或参与、配合政府应急管理行动。公共卫生风险对社会产生的危害程度、方式等均受公众风险认知程度的影响。但是目前政府与社会协调联动机制建设不足,风险沟通以单向沟通为主,即由政府和专家作为信息权威,单向将信息传递给公众。单向沟通虽然实施起来较为便利,政府更容易掌握主动权,控制引导舆论发展,但在单向沟通中政府对公众需求的调查困难,应急决策所需的信息不能准确全面掌握,导致相关应急处置措施针对性不足,从而影响政府的公信力。公众被动作为信息的接收者,不能及时表达自己对突发公共卫生事件相关信息的需求,受负面关注优势影响,更加关注突发事件处置中的负面消息。同时公众作为风险信息二次传播的主体,受情感体验和思维模式限制更加愿意传播负面消息,对应急管理工作造成负面影响。

另外,政府与社会协调联动机制不足也导致社会应急资源难以高速、有效、有序投入应急管理工作中。应急管理中政府与社会的协调联动以社会动员为主,包含思想动员、行为动员和物资动员等多方面。但目前的社会动员大多是运动式的,更加关注突发事件发生时的救援与处置,难以持续和有效地在事前防控与准备中发挥作用。在事件发生时,大量社会力量和物资的涌入与政府有限的协调管理能力之间的矛盾也会造成社会应急资源浪费。

三、推进突发公共卫生事件联防联控机制建设

(一)依托信息化与大数据等现代化技术实现监测数据共享

鉴于当前社会人口呈动态流动态势,突发事件的衍化与复杂性特征日益显著,协同配合是公共卫生应急管理必不可少环节,信息互通共享成为协作机制建立的基础性。我国《传染病防治法》等法律法规明确规定信息共享“应当及时、准确、全面”。为弥补传统的突发事件信息通报不及时、不准确、不全面的问题,必须将传统卫生监测方法与现代化技术相结合,及时掌握公共卫生风险隐患信息,依托新科技手段实现卫生监测数据互通与信息共享。同时,应依法依规共享各地拥有的应急资源数量、结构及分布情况,理顺各种应急信息流,通过建设应急信息集成平台实现应急信息的统筹,进而促进各种应急资源的协调配合。

(二)健全法律规范体系明确应急管理主体权责划分

近年来,由于各种影响人民生命健康的不确定性因素大幅增加,导致我国面临的突发性事件层出不穷,这些事件在发生地域、波及人员、恢复重建等方面愈加复杂和紧迫。因此,在应对各种突发公共卫生事件时,仅仅依靠传统上某一个行政管理部门负责处理,已经远远不能满足实际的管理需要,特别是面临新冠肺炎疫情这种全球性的公共卫生事件,如果国家不能及时地调动各方面的管理资源,不能持续地、大规模地、即时性地予以处理,将会给人民群众的生命财产安全带来严重的后果,导致我国经济、社会等建设处于迟滞状态。因此,应急管理工作中的协调联动管理机制必须科学、规范地组织建立,才能有效地应对各种突发性的公共事件,保障我国各项社会主义建设事业顺利进行。在此背景下,将应急管理协调联动工作纳入法制化的管理轨道就显得极其重要和紧急。但是,由于当前我国的应急管理工作处于探索发展阶段,受各个行政主管部门以往习惯性地履行单独管理职能的惯性使然,在探索建设有效的应急管理协调联动机制的过程中,将它们的管理职能通过法律予以明确规定,防止各部门之间互相争权或者互相推诿等问题出现,从而避免管理效能低下,有效应对各种突发性的事件。由于前述应急管理机制中我国《突发事件应对法》等相关法律法规对参与公共卫生应急管理的各主体初步进行权责划分,或指定各地按照实际情况明确各个主体的权责。由于相关法律出台时间相对较早,而突发事件不断呈现出的新态势、新特征,当前法律法规已经不能满足公共卫生应急管理的需求。所以,需要对各项法律法规进行修订,明确参与应急管理的各主体的权责分配,不仅对应急相关者的法律责任做详细规定,并应有相关配套的司法解释。

由于各地实际情况千差万别,因此除应在国家层面立法外,各级地方应结合地方实际情况制定配套地方性法规和规章。同时按照相关法律、法规和规章的规定,结合各地实际,建立健全系统、规范的突发公共卫生事件应急管理工作制度。只有逐步完善突发公共卫生事件应急管理法律制度体系,公共卫生应急管理工作才会走入规范化、科学化的轨道。

(三)通过联合预案建设增强地区之间联防联控能力

一般说来,跨区域公共卫生应急管理协作以针对具体的事件为主,如禽流感、鼠疫、非典和新冠肺炎等。此类协作往往以签订协作协议的方式进行,如沪苏浙皖《四省(市)人感染H7N9禽流感区域联防联控工作协议》。此类协议对应急协同配合只有指导性建议与要求,缺乏公共卫生应急管理的操作性。所以,要健全完善区域联防联控机制,应在签订协议后编制联合预案。预案应明确应急管理组织机构及其职责,参与联防联控的各地区尽量联合设置常驻机构并组织专职人员来具体实施预案中的内容。预案制定前需对涉及的相关地区进行隐患排查和风险评估,对可能发生的突发公共卫生事件进行相应等级的预防准备。同时,预案还应包含应急管理流程、标准、应急要素和资源的筹集与分配情况等具体内容。在对编制的预案实施第三方评估和应急主体参与的定期联合演练后,应根据评估和演练结果及时修订预案。

(四)以有效风险沟通促进政府与社会协调联动机制建设

公共卫生风险沟通是突发公共卫生事件发生前后,针对公共卫生相关问题,在相关机构、群体、个体之间进行的信息交换过程。建设政府与社会的协调联动首先要加强风险沟通。在基础网络建设基本完成,微博、微信等社交媒体广泛使用的社会背景下,建设多元主体、多层次、多种方式的多向传播沟通已经成为新型风险沟通的必然选择。各个利益主体在多向沟通中能平等表达自己意愿和需求。风险沟通内容应该包含但不限于应对突发公共卫生事件的知识和技能、政府在应急处置中的相关措施等。多向沟通不仅要满足公众的知情权,提升公众对风险的接纳程度,同时有助于社会团体、群众及时有效配合政府应急措施。

联防联控机制在公共卫生应急管理领域的探索为当前我国公共卫生应急管理体系建设和应急能力现代化奠定了实践基础。当前,继续研究探索多层次,多主体、多领域的应急协作机制丰富并完善我国应急管理体系有重要意义。

参考文献

[1] 孔凡义,施美毅.联防联控和群防群控:我国应急管理中的控制和动员机制——基于新冠肺炎公共卫生危机事件的分析[J].湖北行政学院学报,2020(02):40-47.

[2] 方铭勇.应急管理中联防联控机制的实践与优化路径研究[J].宿州学院学报,2020(11):34-38.

注释

1李汉卿.协同治理理论探析[J].理论月刊,2014(01):138-142.

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