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“EPC+O”模式的监管问题研究

作者:润色论文网  来源:www.runselw.com  发布时间:2021/11/16 9:30:24  

摘要:“EPC+O”模式中政府监管问题研究是推动政府职能深刻转变,极大激发市场活力的战略举措,强调政府投资市政基础设施建设项目的监督管理,服务经济社会的健康发展,符合政府简政放权的理论需要,既能推进阳光政府和服务型政府建设,又能保障市政基础设施项目建设的质量、工期、投资。通过选题,希望能有助我国“EPC+O”政府投资市政基础设施建设项目的监管理论的完善。

关键词:“EPC+O”;市政基础设施;政府监管;

与传统EPC模式相比,“EPC+O”模式引入的“O”,旨在把项目的设计、采购、施工、运营阶段整合起来,该模式创新性地将运营范畴纳入项目管理,集成了从立项到运营的项目全寿命周期管理,具有项目溢价特性。传统的市政基础设施工程代建模式中政府主要负责“投资、建设、管理、使用”,存在着项目主体职责不明、监管机制不全、专业人员不足、管理经验不足、投资效益不高等问题。“EPC+O”作为项目管理的一种新模式,能够促使项目架构设计合理规范,为参建方带来运营期内甚至更长时间的固定或浮动收益,提升政府城市管理和城市服务水平,解决了政府投资项目实施过程中出现的诸如监管效率不高、资源配置不当、项目推进不畅等问题。目前,江门市蓬江区已开展多个“EPC+O”政府投资市政基础设施建设项目,项目类型包括市政道路、水环境治理、产业园配套设施及老旧社区改造等,总承包方以联合体形式由勘察、设计、施工及运营等至少四家单位组成。

然而,当前市政基础设施建设项目管理中的政府监管还存在一些问题,如监管基础配套设施不全、监管职能划分不合理、市场化引导程度不高、产权转移的分工不当、临时管理机构设置不科学等。关于“EPC+O”模式的适用范围,目前并没有明确的政策文件参考,从我国已实施的“EPC+O”项目来看,这些项目主要集中在市政道路、水环境治理、市政管网建设等市政公用及社会事务领域,由于承包管理模式最终为运营期服务,对于一些弱运营属性以及运营服务边界不清的项目分工来说,如果生搬硬套EPC或PPP运行模式,反而会加大项目实施过程中的风险。本文从政府监管角度出发,旨在运用政府监管理念通过法律、机制、规范等层面解决“EPC+O”模式在实践中出现的问题,促进市政基础设施项目代建市场健康发展。

一、“EPC+O”模式现状分析

(一)优势

1. 政府监管层面的优势。

实行“EPC+O”模式实际上是采用项目逆向思维模式,即以结果为导向、以运营作航标。将“EPC”和“O”有机融合后,项目在联合体分工配合下开展实施,在联合体总合同指导下可避免不同责任单位衔接造成的资源浪费及效率损失。这对政府而言,其监管对象就集中在联合体的牵头单位,因此可减少政府直接对多个参建单位的管理工作内容,是政府简政放权的体现,对于项目的实施监管也上升到了从立项到运营的全生命周期的高度。

2. 城市发展层面的优势。

“EPC+O”模式下的建设项目,在建设过程中的进度支付比例为48%(项目预算书通过财政部门批复后支付比例调整为60%)。相较一般项目支付比例有所降低,剩余进度款在完工后约定的运营期内每年等额支付回收项目,这将大大有利于减轻政府的负债。这样,同样的政府投资资金便可开展更多项目,后期能获得更多的经济效益和社会效益,为城市经济发展提供源源不断的动力。另外,与传统项目相比,“EPC+O”模式下的项目竣工后的质保期与运营期重叠,运营单位肩负起了质保的责任,极大地减少了城市管养层面的开支,节省了政府资源,有效助推了城市经济发展。

3. 项目立项层面的优势。

相对于PPP模式,“EPC+O”项目操作流程更灵活,在项目工程初设和设计阶段均可进行项目招投标,有利于项目的实施效率的提高。同时,由于“EPC+O”项目全部由政府出资建设,参建的各单位只需满足相关资质和业绩要求即可,而无须考虑投融资问题。另外,政府投融资成本相比企业较低,也能够避免项目实施过程中资金缺口过大的情况出现。显然,“EPC+O”模式在项目立项层面颇具优势。

4. 项目实施层面的优势。

传统模式下项目需要设计完成后再进行项目招投标工作,“EPC+O”模式下可以做到统筹项目全生命周期,边设计边施工边采购,由联合体牵头单位主导的项目全生命周期管理,既能提高市政工程施工、运营配套设计的合理性,从项目总体角度控制成本,又有利于缩短建设周期。根据我国的建筑法规定:建筑工程在开工前建设单位需申领施工许可证。而施工许可证的申领条件之一是施工设计文件已按规定审查合格。住建部2016年出台的政策规定依法进行审图的总承包项目,可以根据实际情况按照单体工程进行设计、施工并依法办理建设工程质量安全监督和施工许可等,该政策优化了项目监管程序,对“EPC+O”模式推进起到了积极的作用。

(二)局限

1. 主体职责不明。

从当前“EPC+O”政府投资市政基础设施建设项目的运作实践来看,参建联合体单位由勘察、设计、施工、运营等企业组成,政府承担出资、监管责任,“融、投、技、建、运”各自承担各自领域的职责。但实施“EPC+O”模式的工程项目通常具有较强的系统性和综合性,强调项目全生命周期的统筹管理。而目前在建或已建成的“EPC+O”项目中,一个较明显的问题是项目综合管理角色缺位,勘察、设计、施工、运营企业在项目中全程各自为战,按收入比例承担绩效风险,导致人为割裂项目系统性,协调统筹难度较大,在一定程度上也加大了政府监管的难度。

2. 机制体制不全。

在当前体制机制下,为了项目预算书顺利完成批复,提高项目进度支付比例,“EPC+O”项目倾向于完成初步设计方案后再进行招标,这种情况下中标联合体只能够参与初步设计的优化,工程阶段的一些原则性的内容基本不能改变,这样就使设计单位从全生命周期高度参与项目的优势打了折扣。而如果从初步设计阶段就开始进行“EPC+O”招标,则项目总投资无法较为准确地估量,一方面容易造成中标联合体单位定额设计甚至超额设计的情形,不利于政府投资管理控制,另一方面也给后期概预算编制和审核工作带来了更大压力。如何根据项目特点选择合适的招标阶段,是“EPC+O”模式工程实践中需要慎重考虑的问题。

另外,在支付比例偏低的情况下,项目建设过程中必将导致参建各方的资金压力加大,随之可能出现超标准设计、工程造价“三超”等现象,也会导致项目的超额投资。

二、“EPC+O”模式的监管问题

“EPC+O”政府投资市政基础设施建设项目监管的好坏直接影响项目实施的最终成效,当前“EPC+O”项目在监管过程中也存在诸多问题,以政府投资某个“EPC+O”模式新建市政道路为例,“EPC+O”项目可能存在以下方面问题。

(一)监管基础配套设施不全

政府投资项目要做到高效高质,必须健全政府配套运行机制。然而江门市蓬江区的市政基础建设项目“EPC+O”尚处于起步阶段,同国内一些发达地区相比,存在行业的规章制度和规范标准缺乏统一、机制的不成熟等问题,不利于政府投资经济市场的健康发展。其次,政府投资项目的代建费参考标准与当前市场行业指导价存在较大差异,监管人员及参建单位人员收入不高,与现有技术及现状城市经济发展水平脱节,难以提高监管效率及建设项目的有效推进效率。

(二)监管职能划分不合理

“EPC+O”模式的政府监管涉及住建、城管、财政、资源、发改等多个部门,监管权的精细划分易出现监管的重叠或真空现象,导致监管边界模糊、责任不清、效率下降。同时对于监管部门又缺乏衡量其绩效考核的标准和制度,不利于激发监管单位的员工积极性。伴随着社会分工的细化,对监管人员的专业要求也日渐提高,新材料、新工艺、新标准的出现,亦急需监管单位补充相关专业人员参与监管。

(三)市场化引导程度不高

针对“EPC+O”模式,江门市蓬江区仍缺少具备集设计到运营管理为一体能力的大型综合性工程企业或代建单位,现有的专业机构的专业化水平、人员队伍素质等都难以满足现今市政基础设施建设项目市场的发展要求,难以形成市场竞争的关系。

(四)产权转移的分工不当

从江门市蓬江区地区代建分工来看,原政府投资市政基础设施项目的代建工作主要由国企性质的城市建设投资管理公司承担,后区政府成立直属代建机构,在代建产权移交过程易产生权责不明的问题。政府直属代建机构主要负责人为公职人员,其他员工包括正式招聘的合同工、其他城市建设投资管理公司抽调而来的临时助勤人员,政府直属代建机构隶属于上级政府部门在项目建设过程中或会出现监管偏差,容易形成行业保护和地方保护主义阻碍代建市场经济健康发展。

(五)临时管理机构设置不科学

目前,江门市蓬江区地区设置的政府投资“EPC+O”项目管理机构由四家或以上单位(一般都是国有企业)组成,联合体的牵头方对同为国企的成员单位管理上存在一定的难度,也加大了政府单位的监管协调力度;另外,项目生命周期结束后,“EPC+O”联合体管理机构就会解散,不利于政府监管的经验积累。

三、对策与建议

(一)完善法律法规

“EPC+O”模式的应用实际上是政府投资经济市场的一种创新承包模式,纵观市场化改革的实践经验,改革成败的核心在于法律制度的制定和完善。政府监管的职能亦体现在立法、执法两方面。立法的宗旨在于提高政府监管的效率,确保公共市政基础工程建设质量、成本在可控范围,营造竞争有序、公平公正的建设环境。为此,政府在市政基础工程建设过程中不应仅作为投资人、监管人,更应该是项目的引导者、协调者。

(二)明确法律地位

“EPC+O”模式政府监管必须明确“EPC+O”的法律地位并且构建具体的法律支撑,明确代建委托双方的民事法律责任。政府行政主管部门要迅速出台关于“EPC+O”的法律文件,逐级完善“EPC+O”模式监管体系。根据市场需求引导企业推进从设计到运营管理一体化的建制或资质建设,逐步形成“EPC+O”市场良性竞争关系。

(三)加强监管激励

要将激励制度建设贯穿于市政基础设施代建中自项目立项至项目移交的各个环节。首先,合理提高代建机构人员福利待遇,与管理水平、地方经济相匹配,预防和控制违法违规行为,吸引并留住管理技术人才。其次,将科学的奖惩制度纳入项目法人与代建单位、参建单位的合同管理中,根据项目支付比例状况适当减少项目结算下浮率,并且综合考虑溢价与分配的各方平衡。

(四)科学组织设置

政府监管部门积极改进“EPC+O”联合体机构的组织设置。首先,从“EPC+O”总合同基础上明确牵头单位职责边界,确立其统筹管理的角色,各成员单位必须服从配合,通过考核机制调节各方的利益分配,形成高效和谐的合作团队。其次,可建立形成稳定性较强的、由联合体各方成员组建而成联合法人机构,政府监管部门与代建单位可在内挂职,统筹负责项目全生命周期的综合管理。再次,引入专业化水平较高的成本合同方面成熟人才,从合同管理层面着力,做到设计合理、造价可控、施工保障、运营顺畅、收益可望。

(五)加强行业规范

政府监管部门要加强对市政基础设施建设市场的行业管理。首先,推进综合项目考核配套机制的完善,加大执行力度,加大信用评价及网上公示力度,确保对项目代建单位及参建单位的服务和监管合理科学。其次,应结合各地经济发展水平、物价指数、技术管理等要求,及时调整代建管理费用,尤其是政府投资的基础设施项目的代建费率,对生命周期长的项目也可采取相应的弹性调整机制。

总之,“EPC+O”模式中政府监管问题研究是推动政府职能深刻转变,极大激发市场活力的战略举措,强调政府投资市政基础设施建设项目的监督管理,服务经济社会的健康发展,符合政府简政放权的理论需要,既能推进阳光政府和服务型政府建设,又能保障市政基础设施项目建设的质量、工期、投资。通过选题,希望能有助我国“EPC+O”政府投资市政基础设施建设项目的监管理论的完善。

参考文献

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