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新形势下PPP助力“新基建”提供发展新动能研究

作者:润色论文网  来源:www.runselw.com  发布时间:2021/2/18 11:58:51  

摘要:2020年,中国的发展环境迎来了巨大的挑战,内部来看,供给过剩、消费乏力、发展转型阵痛等内在问题亟待解决。外部来看,美国与中国的贸易摩擦已经愈演愈烈,从经济延伸到金融、科技,且有长期持续之势。年初开始的新冠疫情已经侵袭全球,到8月上旬全球累计感染人数已达到2000万,全球经济面临极大的不确定性,进入了低增长、高波动的阶段。此时,为了应对新形势,在危机中主动破局,实现既定的长远目标,中国采取了一系列刺激经济的措施,包括发放消费券刺激消费、对企业采取税负减免政策、新基建投资等方法,结合国情来看,新基建的综合效果和长远收益更大,更值得关注,如何解决好新基建中的资金不足、资源错配等风险就自然也就成为了重中之重。

关键词:新基建; PPP; 新形势;

一、新形势下国内外经济现状

2020年新冠疫情突然来袭,波及全球200余个国家,威胁到各国人民的生命健康,也对全球经济产生了重大影响。国际上看,国际货币基金组织将2020年全球GDP增速预测从1月份的3.3%下调6.3个百分点至-3%,为20世纪30年代“大萧条”以来最严重经济衰退。具体来说,首先,由于各国陆续采取了停工、隔离等措施,生产和消费规模骤降,经济陷入了停滞状态。其次,由于新冠疫情侵袭全球各地,导致外需下降,故国际贸易规模急剧下滑。第三,停工使得各产业暂停发展,产业链、供应链均收到严重冲击。第四,全球投资者对国际经济的预期下滑,国际金融市场上连续爆发“黑天鹅”事件,作为领头羊的美股历史性地触发四次熔断,国际原油期货也首次跌至负值,金融风险愈演愈烈。

国内来看,新冠疫情对国内经济产生了极大冲击。国家统计局2020年4月17日公布的数据显示,2020年一季度中国国内生产总值206504亿元,按可比价格计算,同比下降6.8%。区域角度,我国疫情重灾区湖北是九省通衢之地,同时也是我国的智能制造、电子信息、汽车等产业的上游供应链大省,湖北的停摆对我国经济的影响巨大[1]。产业角度,旅游、餐饮、娱乐、影视等行业遭遇断崖式下跌,我国占比过半的服务业进入寒冬。宏观角度上,拉动经济三驾马车中的消费受到强烈冲击,疫情发生在原本是消费热季的春节,再加上消费者对自身未来收入预期的下降,共同导致了消费需求的萎缩。同时,由于疫情在海外的迅速扩散,我国的对外贸易受到了严重影响,与之相关的进出口企业受波及也很严重。

二、新基建提供经济增长新动能

(一)新基建的定义与开始

我国一直以来就是基建强国,过去四十年来基建对经济发展起到了极其重要的作用,传统的基建主要集中在公路、铁路、桥梁、水利、市政管网等传统领域,旨在满足人民的基本需求。然而,随着人民生活质量的提高,信息技术的进步,数字化时代新的设施要求,传统基建已经无法满足人民对美好生活日益增加的需求,新基建也就应运而生。相比传统基建,“新基建”是立足于高新科技的基础设施建设,主要包括5G基建、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网等七大领域,涉及到通信、电力、交通、数字等多个社会民生重点行业。2020年以来,国家对新基建的部署明显加快,1月3日,今年的首次国务院常务会议提出要出台信息网络等新型基础设施投资支持政策。2月14日,中央全面深化改革委员会第十二次会议指出,基础设施是经济社会发展的重要支撑,要以整体优化、协同融合为导向,统筹存量和增量、传统和新型基础设施发展,打造集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。3月4日,中共中央政治局常务委员会召开会议研究疫情防控和稳定经济社会运行重点工作,会议明确提出要加快推进国家规划已明确的重大工程和基础设施建设。据统计,目前,已有13个省市区发布了2020年重点项目投资计划,其中8个省份公布了计划总投资额,共计33.83万亿元。

(二)新基建对经济的提振作用

新形势下,新基建对经济有明显的提振作用。拉动经济靠的无非是投资、消费和出口,消费方面,人民对经济不确定性的担忧直接影响其消费动力,失业和降薪则限制了消费能力,因此各国采取了发放现金、消费券的形式来刺激消费。出口方面,由于全世界均受到疫情影响,且海外有愈演愈烈之势,因此贸易流通和海外需求的前景不容乐观,再加上中美贸易摩擦尚悬而未决,因此出口上可做的文章并不大。相比而言,基建对经济刺激效应强,影响行业广,带动就业多,且具有公益性,能提升人民幸福指数,正外部性显著,是快速提振经济的良好选择。从拉动效用来看,基建增速每提升1%,将拉动GDP增速0.11%左右[2],可以起到稳定托底经济的作用。新基建则进一步为基础设施投资扩容,为新兴产业赋能,起到稳增长的作用。

(三)新基建加速数字化进程

在当前的中国经济中,以数字经济为核心的虚拟经济作用巨大[3],疫情面前,无论从短期应对还是长期发展来看,数字化都是必经之路。基建的投资建设会带动一系列相关产业发展体系的构建完善,传统基建带动的是钢铁、水泥、矿产等传统产业的发展;而新基建产生于数字化时代,将带动的是信息化、高科技、人工智能等新产业的发展。具体来说,2020年三大运营商将建设55万个5G基站,在全国地级以上城市建设5G网络;各大互联网巨头加速建设超大规模的数据中心,IDC发展迅猛;工业互联网领域,三一重工、海尔等企业打造自身的工业互联网平台,部署边缘计算网络;自动驾驶、人脸识别等人工智能也吸引了大量的资金和关注。通过新基建的实施建设,技术创新、模式创新的门槛与难度均会降低,数字硬设施会服务于数字软平台,最终推动数字产业发展,加速数字化进程[4]。

(四)新基建普惠民生,提高公共服务水平

基础设施兼具商业性和公益性,新基建不仅可以提振经济,还可以普惠民生,提高公共服务水平,帮助社会进步。首先,从需求角度看,2019年中国城镇化率为60.6%,而发达国家平均约80%,中国还有很大发展空间,且城镇化的人口将更多聚集到城市群都市圈。大量的人口涌入城市群,基础建设和公共服务的供给也需要相应跟上,这部分全新的需求就需要新基建的参与。从结构上看,这次疫情中,云办公、在线教育、直播带货成了为数不多的受益行业,但在这些数字产业蓬勃发展的同时,数字类基础设施的落后和不相匹配的问题也暴露了出来,在农村、老少边穷地区,网络的覆盖和质量仍然存在问题,上网课、开网店等民生问题依然存在,这直接影响到了人民的生活质量。因此我国已有的基础设施也需要在结构上进行更新升级,以满足人民需要。

因此,在加大基础设施市场化投资的同时,基础设施对应的公共服务也将进行市场化改革。一方面通过市场化改革,去除行政干预、还原公共服务的真实价格与经济价值;一方面通过加大公共消费力度,保持基本公共服务的公益性,不增加普通居民的负担。有需求就有市场,这为新基建的落地起到催化作用,而新基建的推动也会反过来助推数字化的进程。

三、PPP模式助力新基建

新基建火热的背后,仍存在一些挑战,如资金来源紧张、工程质量难以把控,项目可持续性不够,工程效率不够高等问题。资金上看,新基建项目大多有资金投入体量大、时间长的特点,几十万亿的资金单凭政府财力是难以为继的,因此需要找到一个长期可行的融资方式,目前地方政府获取项目资金的方式一般有两种,一是财政拨付;二是通过一般债、专项债,平台债、平台贷,PPP等多元方式筹措。地方债空间有限,经过2008年底四万亿经济刺激,我国的宏观杠杆率从142%增加到2017年的256%。当时形成的部分地方债,到现在还在化解。另外,举债只能解决项目前期的融资问题,无法对项目全周期进行监督激励。与发债方式相比,政府和社会资本合作(PPP)可以在全生命周期进行管理、监督与激励,以有效提高基础设施的质量。

(一)PPP的定义

PPP最早起源于英国“公共私营合作”的融资模式,旨在通过明晰产权结构,制定激励措施,合理分配风险,充分发挥公共部门和私营部门各自的优势,提高基础设施的经营效率[5]。政府开始尝试与社会资本合作,以通过PPP项目获得表外融资,借助社会资本的力量完成基础设施的建设,缓解地方财政压力。伴随着政策环境、国家需求、市场情况阶段性的变化,学者们对PPP定义的认知也在不断改变。可以将PPP的定义的发展分为三个阶段:缓解财政压力的融资工具阶段,提高基础设施质量的经济发展工具阶段和提升国家治理能力的公共服务工具阶段。

近几年,学者对PPP在公共治理方面的作用高度关注,相关的研究从公共事业和产品范围内拓展到政府职能转变和改革等社会治理层面,并开始赋予PPP新的定义,而这一阶段的定义也是最具代表性、时代性的,它对今后PPP的发展具有重要的指导作用。孙翊锋(2018)认为,PPP模式是政府、市场以及社会合作提供基础设施和公共服务的新模式,是政府、市场和社会的关系重塑,是推进国家治理现代化的一项重大制度创新[6]。刘骅(2018)认为PPP应以实现公私伙伴的共赢和项目社会价值最大化,推动公共品供给质量提升和社会治理的完善[7]。崔运武(2019)则指出PPP是基于公共治理框架下的一种政府公共服务工具[8]。综上所述,对此阶段的PPP模式给出以下定义:PPP是政府部门与社会资本通过正式的契约,充分发挥各自禀赋优势,建立利益共享、风险分担的长期合作伙伴关系,以提高公共产品或服务的供给质量,提升国家治理能力的一种模式。

(二)PPP在新基建中的作用

PPP关注基础设施的全生命周期,社会资本从前期的招标到后期的运营维护都承担着风险和收益,这就促使其在最开始时就以创新的设计作为中标的前提,这促进了基础设施整体设计水平的提高,最终会提升基础设施建成后的质量和运营时的效率[9]。随着我国经济由高速发展阶段步入高质量发展阶段,发展目标已经从简单的追求GDP发展转变为提升国家治理能力。公共治理具有治理主体多元化,治理客体扩展,治理机制和手段变革等特点,它强调通过多元主体治理、发挥市场作用和加强政府与私营部门的合作来打破垄断,提高公共产品或服务的质量[10]。PPP可以发挥好政府性投资“四两拨千斤”的作用,引导和鼓励有意愿有实力的企业特别是民营企业参与进来,形成政府体外资金的拉动、放大的“乘数效应”,让新型基础设施领域投资形成可持续发展的良性模式[11]。

在这一轮新基建浪潮中,新基建主要面临资源错配风险、企业道德风险和金融财政负担风险[12],需要谨慎应对,此时PPP可以起到良好的助力作用。对于资源错配风险,大规模的新基建项目上马,有可能出现过量投资、过度超前投资、资源错配等情况,此时就需要政府宏观统筹、长远规划,最主要是要遵循市场的规律,借鉴好专业的经验建议。此时社会资本便可以从专业、科学、调配合理的角度,考虑整个项目的全生命周期的风险管控,从而将项目的利润和新基建的效果发挥到最大。企业道德风险方面,由于新基建被国内外企业普遍看好,因此便有部分企业不顾自身实力盲目上马,其自身的风险承担能力、专业能力、运营资质都是很大隐患,而在PPP项目中由于存在政府的监督评价,这样的情况可以大大减少,有效化解企业道德风险。金融财政负担风险方面,由于规模巨大,各地方政府的财政赤字将提高很多,此时通过规范地运作PPP模式,严格管理项目,便可以缓解政府的金融财政负担,降低系统性风险,为新基建的行稳致远提供良好保障。

参考文献

[1] 智艳,罗长远.新冠肺炎疫情对中国经济的影响及其思考[J].学习与探索,2020(04):99-105.

[2] 林州波.后疫情时代“新基建”成中国经济新增长点[J].上海信息化,2020(04):8-12.

[3] 李韵,丁林峰.新冠疫情蔓延突显数字经济独特优势[J].上海经济研究,2020(04):59-65.

[4] 黄波.加速布局“新基建”,为新经济发展注入新动能[J].财经界(学术版),2020(07):1-2.

[5] [英]达霖•格里姆塞,[澳]莫文•K•刘易斯.PPP革命:公共服务中的政府和社会资本合作[M].济邦资讯公司,译.北京:中国人民大学出版社,2016.

[6] 孙翊锋.PPP模式的治理逻辑、现实困境与发展路径——构建面向国家治理现代化的PPP模式[J].湖湘论坛,2018,31(06):142-151.

[7] 刘骅,卢亚娟,陈涵.PPP项目审计的协同治理模式与机制研究[J].中国行政管理,2018(01):24-29.

[8] 崔运武.论公共治理视角下我国PPP问题的成因及应对[J].中国行政管理,2019(01):53-59.

[9] 唐祥来.公共产品供给的“第四条道路”——PPP模式研究[J].经济经纬,2006(01):17-20.

[10] 滕世华.公共治理理论及其引发的变革[J].国家行政学院学报,2003(01):44-45.

[11] 贾康.新基建:既是当务之急,又是长远支撑[J].党政研究,2020(04):1-8.

[12] 杨永胜.新基建下新变革、新机遇[J].国际工程与劳务,2020(08):21-24.

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