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完善泛珠三角突发事件应对与应急管理体系法制构想研究

作者:润色论文网  来源:www.runselw.com  发布时间:2021/8/20 14:06:54  

摘要:在经历了多次自然灾害和重大事故后,泛珠三角地区地方政府应对突发事件的能力不断提高。最近这几年,泛珠三角地区各级政府将应急管理作为保障公共安全、促进社会和谐稳定的一项重要工作,并且应对了许多重大突发事件乃至巨灾突发事件。我国泛珠三角地区在应急管理合作方面,在全国来说都处于领先水平。目前来说,泛珠三角地区应急管理总体评价都比较良好。值得注意的是,我国虽然针对突发事件建立了一个相对完整和系统法律体系,并形成了多元主体结构应对等良好的机制,但是法律及实践中所存在的问题仍值得关注和进一步完善。本文分析了泛珠三角地区应急与应急管理的法律问题,并根据现行应急管理制度和存在的问题,提出了完善现行泛珠三角地区应急与应急管理体系的法律构想,以促进该体系的进一步完善。

关键词:应急管理;法律问题;泛珠三角地区;突发事件;

国家若想在全球化浪潮的竞争中站稳脚跟,就必须全身心参与区域之间的合作。我国泛珠三角地区在应急管理合作方面,在全国来说都处于领先水平。泛珠三角所属的地区,都处于比较临近的地理位置,与突发事件相关性都有紧密的联系。因此,从加强区域或者跨区域之间的应急管理合作出发,全面提升政府应急合作机制建设,九省(区)政府应急管理机构举行了联合会议,签署了一系列重要文件。经过几年的工作后,泛珠三角区域的应急管理的现况是否能与成绩相对应?抑或是表象下的问题涌动?基于此背景,本文先是分析泛珠三角地区应急与应急管理存在的法律问题,其次针对现行应急管理制度和存在的问题,从法律视角提出现行管理的改革模式,以推动泛珠三角地区应急与应急管理体系的完善与发展。

一、关于泛珠三角地区突发事件应对与应急管理的理论分析

关于泛珠三角地区的发展历程:

泛珠三角地区,目前来说主要包括两个特别行政区以及中国的9省市(分布于中国南部、西南部和东南部)。该地区陆域面积较广,在我国中国陆地面积中占比1/5,而人口更是占据我国总人口的1/3。2004年,泛珠三角地区国内生产总值已达到6353.6亿美元。

1978年12月,广东开始了经济体制改革。1979年到1985年广东采取了一系列改革措施来进行泛珠三角地区的发展。1985年,国务院确定珠江三角洲为沿海经济开发区,并初步划分为13个县、40个市。在泛珠三角区域,从总体上来说,已经进入了一个工业化的过渡阶段,因为人均GDP已达到6699元。但是在这一时期,计划经济仍然还是主导模式。同时各地区发展水平极其不平衡,因为没有规范划分行政区划和市场经济发展。广东省省委在1994年10月8日,第一次提出了关于“珠江三角洲”的概念。在2003年11月,广东正式提出“泛珠三角经济区”的概念,第一次以珠江水系统为纽带,将经贸关系密切的南方九省以及香港、澳门两个特别行政区连接起来;2004年6月6日,在泛珠三角区域合作与发展论坛上,“9+2”政府领导人之间签署了《泛珠三角区域合作框架协议》,正式形成了泛珠三角区域合作机制[1]。2009年的1月8日,国务院发布了珠江三角洲地区的发展纲要,伴随着泛珠三角经济一体化格局的确立与发展,“广佛肇”“珠中江”“深莞惠”等经济圈的确立,珠江三角洲经济圈逐渐形成三足鼎立的格局,还可以辐射及带动其他地区发挥自身优势,形成区域优势互补的良好局面。

按照目前经济社会的发展局势,经济区域一体化将会逐渐展现出极强的未来图景,可以看出,未来的经济竞争,很可能是区域之间的经济竞争。而随着我国逐渐在全球化竞争中展现主导地位,为继续在未来发挥该优势,着重点应当落于区域之间的合作与竞争上。从目前来看,泛珠三角区域之间的合作,不仅市进一步深化经济改革,推动社会发展的美好愿景,也是抓住本世纪最终冲刺战略机遇的现实图景。

二、突发事件的概念及其特征

(一)关于突发事件的概念

在经历了多次自然灾害和重大事故后,泛珠三角地区地方政府应对突发事件的能力不断提高。关于《突发事件应急法》的概念,目前来说,有两种代表性的观点,具体内容如下:

首先,定义的概念是使用示例的方法,一部分人认为,所谓紧急突发事件,就是指突然发生的危及生命和财产的重大事件,比如食物中毒、火灾、爆炸解体、漏水、火车脱轨、船沉没、气体泄漏、飞机失事、漏油等恶性事故。关于其变化、发展及其影响的深度和广度、形势能否得到有效的控制,以及形势未来的走向以及对人们的影响都是不确定的。但是这种观点的缺陷在于,它没有指出需要紧急处理的紧急情况的性质。

其次,从要素分析的角度分析,笔者认为,所谓突发事件,是指在某些不可抗拒的环境控制下,某些意外或者突发性负面事件,对社会形成的一定的损失、危害甚至创伤。一般而言,突发事件的发生势必会导致整个社会公共资源和力量的集中协调和调动。因此,突发事件应当包含五个要素:突然爆发,严重后果,需紧急处理,难以预料,必然原因。

突发事件通常来讲也可以称其为危机事件。这个定义了突发事件的含义,捕捉了突发情况的特征。比如,在常规新闻报道中常出现的社会负面异常形态,在公众缺乏基本概念形态准备的基础下,新闻的报道更贴近抓住了突发事件的突发性、异常性、破坏性和紧迫性等特征。又如,从突然性的角度出发,突然性是指矛盾事物逐渐由量变引发质变的飞跃反映,该种反映,以某种偶然作为契机。这一定义,从哲学的角度,对紧急情况进行了界定,强调了紧急情况的难以预测性。

从一般性和特殊性相统一的角度出发,《突发事件应对法》对其基本概念——突发事件进行了较为系统和科学的界定。在该法的相关条款中,将突发性事件明确界定为包括但不仅限于自然灾害、公共卫生事件和社会安全事件等几类需要即时采取应急措施处理,并且有可能会对社会产生严重损害的事件。该定义填补了长久以来我国立法上关于突发事件定义的空白,以及协调了不同部门法律之间概念存在冲突的现实情况,为协调和同意突发事件应对机制提供了立法上的基础和平台[2]。

(二)突发事件的特征

1. 突发性。

所谓突发,是指某件事从无到有的过程是突然产生的,至于基础的时间、地点、方式及程度等问题,并不在人们的基础预知范畴之内。

2. 危害性。

该特征不仅反映在人员伤亡、消失的组织、财产损失以及对环境的破坏的各个方面,同时已经渗透到社会生活当中。可以看出,对社会整体分为和个体心理均产生了程度不一的负面性影响。

3. 发展的不确定性。

在突发性事件的当下,人们不能准确把握其变化和发展的走向,亦不能揣测其影响的深度和形势在何时能得到有效的控制。例如,地震救灾后,恐怕没有人能对破坏的程度和影响的深度做出准确的判断。

4. 公共性。

公共性主要体现在突发事件一旦产生,必然伴随着社会整体资源和力量的整合和调动。这可以从以上《突发事件应对》第十四条的相关规定中得到答案1。

近年来,面对接连不断发生的大型公共灾难,中央及地方政府采取了一系列措施,也取得了最终的胜利。在这个过程中,我们可以看出我国政府对突发事件的应对能力也在不断增强,但是,具体的应急管理工作难以落实等众多现实过程中的运行问题,需要得到我们的重视和改善,否则极易影响应急管理工作的成效。

三、关于泛珠三角地区突发事件应对与应急管理的现状

(一)关于泛珠三角地区应急管理体系建设现状的基本评价

按照目前经济社会的发展局势,泛珠三角地区应急管理总体评价都比较良好,但是,政府在遇到重大突发事件的时候,可以从科级保障体系、志愿者团队体系等八个方面对应急管理体系建设进行了具体的分析评估。

目前,泛珠三角地区正在建设应急管理保障、应急职责与信息报告和基层应急管理三大体系。三大体系的建设和完善应当得到泛珠三角地区地方政府的广泛重视。同时,要看到泛珠三角区域应急管理技术支持系统缺乏,区域合作系统缺乏以及应急志愿者团队系统缺乏,应急管理工作目前仅仅局限于区域和部门内部的建设,区域间的合作相对来说比较缺乏等现实难题。此外,应急管理工作也由政府部门人员主导,政府部门人员不重视系统外人员的作用,所以无法充分的调动社会资源的实际情况。

(二)泛珠三角地区应急管理规范化运作情况分析

目前,泛珠三角地区应急管理部门大多已实现了正常有序的运行,流程也较为完整有序。同时,在应急管理的不同层面上,反映出了区域之间情况的特殊性问题,地方政府和部门之间存在较大差异等问题。有的部门应急管理业务还有待于进行改进和加强。同时,在应急管理的法治化实现问题上,不同地区或部门存在应急管理及法治建设的差异。

(三)关于泛珠三角地区应急管理工作及应急管理能力现状的评判

近5年来,虽然目前基层应急能力逐渐有所进步,但管理能力相对来说,仍然比较薄弱。基层应急能力的薄弱,同时也与基层政府应对突发事件的资金、人员投入不到位有深刻的联系,从另一方面讲,在过去的五年时间,虽然政府应急救援能力有所提高,但我们也应该看到应急救援专业化的不足[3]。目前可以看到的是,泛珠三角地区和政府之间的应急管理合作体系仍在磨合阶段,所以政府间和泛珠三角区域之间的联合性不强,区域间的协调合作和优势互补没有完全得到有效的发挥,特别是社会参与程度不足,公众意识的应急响应仍旧未能建立,所以就目前来说,政府需要充分利用和调动一切资源,加强内部与外部力量的联系。

四、泛珠三角地区突发事件应对与应急管理法律上的缺失

从现趋势发展而言,我国虽然已经对突发事件建立了一个相对完整的系统的法律起源,形成了多元主体结构的有效监测和预警机制,并在一定程度上建立了广泛的社会动员机制,处理的主体机制、应急管理机制,实现授权和有效的电力应急管理模式,构建相应的法律责任体系。但是目前的应急法律制度仍存在一定的缺失,需要我们去不断完善,具体缺陷如下:

一是我国现行应急法律制度不完善,在一些方面甚至存在立法空白或缺陷的情况。比如说,泛珠三角地区在重大计算机系统故障、城市供热中断等突发事件方面,缺乏非常专业的相关法律法规意识。

二是泛珠三角地区的立法内容大多比较抽象,特别是应急行政程序的法律规范,从实际角度出发,缺乏可操作性。为了争取尽快出台,在立法的过程中,许多内容被反复提炼,许多程序性条款被删减,导致法律本身的可操作性较差。

三是泛珠三角地区大部分的应急立法,忽略了协调权利控制和紧急权力之间的紧张关系,对两者冲突所造成的伤害后果缺乏司法上的救济途径。尽管在目前应对突发事件的法律制度安排中,大多数规则的依法管理原则,但很多法律法规没有规定公民的权利救济机制。《突发事件应急法》也没有提供权利救济制度。政府紧急措施由于其紧迫性、即时性和强制性,往往享有事实上的法律责任豁免。立法上的缺陷,使得政府处理突发事件的权力没有受到行政复议、行政诉讼等法律监督程序的有效制约。

五、关于完善泛珠三角地区现行突发事件应对与应急管理体系之法制构想

由以上可以得知,要实现泛珠三角地区应急响应和应急管理体系的法制化,健全的、完善的法律体系的建立应当首当其冲,形成一个外部层次分明、内部协调的良好体系。

(一)立法方面

1.《突发事件应对法》的改善。

《突发事件应对法》目前的主要缺失在于应对经济突发类和自然灾害类事件的不足。该类事件发生后,由于应对法自身所存在的一些缺陷,导致政府部门之间难以进行协调。这一缺陷主要体现在对衍生危害认识不足,一般来说,应急响应法主要侧重于克服和消除危害,但是却对危害引起的连锁反应认识不全面。在《突发事件应急法》中,有明确规定:只有自然灾害、事故、公共卫生事件和社会安全事件这四种紧急情况,但不将经济事件纳入法律规制的范围。因此,在修订应急法的时候,应该考虑经济紧急的情况。

2. 对《突发事件应对法实施细则》的制定。

为了争取尽快出台,在立法过程中,许多内容被反复提炼,许多程序性条款也被删减,导致法律本身的可操作性就比较差。只有实施细则或出台相关配套措施,梳理相关规范流程,实现法律的可操作性和可执行性的强化。

3. 进一步改善《防震减灾法》的相关措施。

首先,我们可以放宽预报权。在《防震减灾法》第十六条2中规定相关工作人员不得即时向社会公众通报消息极为荒唐,层层上报和返回政府部门的操作,使得能及时通报地震信息的地震预报完全失去了其存在的应有意义。因此,建议一般的政府部门不应该针对私人的预测意见采取相应的措施,公众应该选择自己的预防措施。

其次,应当着重完善信息披露制度。《防震减灾法》第16条的规定有其固有缺失,地震预测及变化的信息不应被埋在官僚机构中,报告和研究会议中。而应更多的体现于街头巷尾中,为此应该修改地震预报制度,这样能赋予地震部门更多的预报自主权,并将预报信息发布给地震研究人员。

最后,各类突发事件应急处置规范应当做到有序统一。完善配套法律法规的同时,应当进一步提高应急计划,同时尽快制定实施条例以及其他的配套法规等应急性法律作为后备补充。特定的思路是:在统一的应急法律不变的情形下,对现有的应急法律法规进行清理和整合,同时,将专业的技术以及解决方案进行必要的协调和跟进,以确保应急响应系统内的协调和统一。例如,在信息披露方面,《防震减灾法》应借鉴《应急法》的做法,不断的将防震减灾信息披露制度进行完善。

(二)执法方面

泛珠三角地区现行应急执法体系存在某些缺陷。如果想要完善这一制度,应从以下两方面着手:第一,需要建立常设应急组织,协调执法;第二,运用法律程序规范应急管理权的行使。

1. 设立突发事件应对常设机构。

泛珠三角地区现有的应急组织体系涉及数十个行政部门,但是缺乏单独的应急指挥组织管理体系。这种情况的出现,很难及时、有效地整合应急管理的各种资源,导致突发事件的危害无法降到最低程度。泛珠三角地区应建立永久性的应急组织,目前来说,主要需要完成两项任务:首先,需要协调政府各部门的应急行动,有效整合资源,在突发事件发生时组织实施应急管理;其次,需要根据《应急反应法》的规定,在平时组织实施一些应急准备工作。

2. 如何行使法定程序规制应急管理权。

通过对法定程序规范应急管理权的行使,可以看出这既是一项立法工作,同时也是一项执法工作,应当为法律领域所重视。因此,有效管控应急管理中的自由裁量权,敦促其在合理的范围内运行是关键所在。一般认为,有效规制权力的途径在于赋予其程序意义上的规制,一方面,程序法规范,在一定程度上可以限制行政官员的自由裁量权,这样可以维护法律的稳定;另一方面,它具有自由选择的权力,使法律灵活而又不至于失去人情的温度。在我国应对突发事件的时候,必须着力加强程序的建设;那么如何加强程序建设呢?第一,应急机构不能越权,也不能侵权,需要树立程序合法意识;第二,在现有救济机制以及监督机制下,有效管控政府应急活动应对上的法律必要和正当性,政府及其部门在应急工作中坚持依法行政,为公民提供良好的社会庇护。

六、结语

在经历了多次自然灾害和重大事故后,泛珠三角地区地方政府应对突发事件的能力不断提高。最近这几年,泛珠三角地区各级政府将应急管理作为保障公共安全、促进社会和谐稳定的一项重要工作,并且应对了许多重大突发事件乃至巨灾突发事件。我国泛珠三角地区在应急管理合作方面,在全国来说都处于领先水平。目前来说,泛珠三角地区应急管理总体评价都比较良好。值得注意的是,我国虽然针对突发事件建立了一个相对完整和系统法律体系,并形成了多元主体结构应对等良好的机制,但是法律及实践中所存在的问题仍值得关注和进一步完善。本文分析了泛珠三角地区应急与应急管理的法律问题,并根据现行应急管理制度和存在的问题,提出了完善现行泛珠三角地区应急与应急管理体系的法律构想,以促进该体系的进一步完善。

参考文献

[1] 李伟权,方盛雄,谢景.泛珠九省(区)重特大突发事件政府应急管理现状的调查分析[J].科技管理研究,2016(23):237-248.

[2] 陈维旭.突发事件应对法律问题研究[D].湖南师范大学,2008:34-36.

[3] 纪家琪.泛珠三角区域内地9省(区)应急管理区域合作实践与探索[J].中国应急管理,2011(06):20-22.

注释

1即“中国人民解放军等有关部门,应当依照本法以及其他有关法律的规定,以及国务院和中央军事委员会的命令,参与应急救援的工作。”

2即“任何单位或者从事地震工作的专业人员,关于短期地震预测或者临震预测的意见,都应当报国务院行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门,或者机构按照前款的规定,不得擅自向社会扩散。”

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